Mänskliga rättigheter

Diskrimineringslagen ADA fyller 25 år – och Sverige ligger fortfarande efter USA

ada25

Idag fyller den amerikanska diskrimineringslagen The Americans with Disabilities Act (ADA) 25 år. Och det är en milstolpe – inte bara för amerikaner med funktionsnedsättning utan även personer med funktionsnedsättning i Sverige och i andra länder. Utan diskrimineringslagarna i  USA hade inte iPhone och många andra IT-produkter haft inbyggd tillgänglighet från början, utan ADA hade inte konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning fått de tydliga skrivningarna om tillgänglighet och diskriminering den fick, utan ADA hade vi inte fått bristande tillgänglighet i diskrimineringslagen den 1 januari 2015. Det är svårt att överskatta den betydelse ADA har haft som pionjärslagstiftning. Och trots att diskrimineringslagar på grund av funktionsnedsättning antagits i många länder efter 1990 är ADA fortfarande oöverträffad på en rad punkter:

  • ADA är en lag med tänder: Sanktionssystemet är på annan nivå och effektivare än i andra länder. Inom arbetslivet tog Equality Employment of Opportunity Commission (EEOC) ifjol emot 25 000 anmälningar och lyckades få en framgångsrik lösning i 20 procent av fallen, och med 820 miljoner kronor som kompensation. I Sverige avskriver Diskrimineringsombudsmannen (DO) 99 procent av alla anmälningar och hittills har endast ett ärende drivits om bristande tillgänglighet i arbetslivet, trots att vi har haft diskrimineringslagstiftning inom arbetslivet sedan 1999.
  • ADA har aktiva myndigheter som arbetar för att implementera lagen: ADA omfattar olika samhällsområden där respektive myndighet tar emot anmälningar och driver ärenden. Justitiedepartementet har ansvaret för det som täcker offentliga sektorn och publika platser som affärer och restauranger. Under åren har man tecknat en rad uppgörelser med företag och affärskedjor efter att de har blivit anmälda för diskriminering och bristande tillgänglighet. Den här veckan gjorde man en uppgörelse med Carnival Corp, världens största kryssningsföretag, om att göra en andel av hytterna tillgängliga för personer med funktionsnedsättning på 49 kryssningsfartyg samt om att betala ersättning till tidigare passagerare med funktionsnedsättning som klagat på bristen på tillgänglighet.
  • ADA har bred uppbackning: När ADA firas medverkar såväl som president Barack Obama och republikanske presidentkandidaten Jeb Bush  liksom stora företag som Apple och Google. I Sverige är det i regel socialpolitiker som är inblandade i funktionshinderspolitiken.
  • ADA är känd lagstiftning i USA: En viktig del i framgången för ADA är att det har tillskjutits stora resurser för information och rådgivning till till exempel näringslivet och småföretagare hur man ska leva upp till kraven på tillgänglighet i ADA. Myndigheter, som Justitiedepartementet har information och rådgivning. Därutöver finns tio regionala informationscentra i USA som årligen får 100 miljoner kronor i statlig finansiering. I Sverige har DO har fått 2.7 miljoner för att under 2015-17 informera om nya bestämmelsen om bristande tillgänglighet som en form av diskriminering. Men i övrigt inga nya resurser med utvidgningen av diskrimineringslagen.

Trots dessa fakta så har många i Sverige har haft svårt att svälja att USA legat före oss på ett område vi länge trodde att vi var okrönta världsmästare i: funktionshinderspolitik. På 1990-talet deltog jag i en konferens som Handikappombudsmannen arrangerade där den då biträdande utrikesministern Pierre Schorri deltog.  Jag minns tydligt hans reaktion. Han kunde inte för sitt liv förstå hur USA kunde nämnas som föredöme, inte minst med tanke på bristen på välfärdspolitik. Att det kunde finnas något annat som USA var bra på gick inte att föra på tal. Schoris inställning var inte på något sätt unik. Även inom den svenska funktionshinderrörelsen fanns länge ett motstånd mot diskrimineringslagstiftning och att ADA att titta närmare på. En skeptisk inställning som minskat genom åren men som fortfarande finns. Lars Lööw, tidigare Handikappombudsman, vid ett tillfälle beskrivit inställningen som ett ”nationellt högmod”.

Lars Trägårdh, professor vid Ersta-Sköndal högskola, har i ett föredrag beskrivit hur det kan fungera i Sverige respektive USA rent praktiskt. Han forskade och undervisade i många år i USA innan han återvände till Sverige.

”Jag arbetar alltså på en högskola här inne i Stockholm, Ersta Sköndals högskola som kanske mer än många högskolor tror jag, är fylld av en självbild, en självförståelse av att så att säga arbeta för, vad de tycker om att kalla ”de utsatta människorna”, vilket är ett väldigt vitt begrepp för socialarbetare att tycka om och leka med. Samtidigt är det
så att varje gång jag organiserar ett seminarium eller en konferens där, så måste jag springa omkring och försäkra mig om att vi faktiskt har tillgänglighet. Skulle det vara så, att det kommer någon som på något sätt har ett behov, till exempel av hörselslinga eller av att kunna komma in i huset, så är det inte alls någon självklarhet att det finns tillgänglighet, utan det skapar ofta en viss förvåning/…/ Jag var van från i New York, att den första frågan jag skulle ställa till mina studenter där, var om det fanns någon i klassen som hade några som helst funktionshinder, så skulle de komma direkt till mig och vi skulle se till att arrangera allt det som behövdes för att de skulle ha full tillgänglighet. Inte bara till lokalerna, utan till kursmaterialet, till hela registret! Allt det som jag och liksom många med mig tycker ska ingå i begreppet tillgänglighet. Denna inledande diskussion har man inte på samma sätt än idag, på svenska universitet och högskolor, som i USA. Jag uppfattar det som väldigt pinsamt och trist, ur mitt perspektiv som representant för en institution. Sen på ett rent mänskligt plan är det ju bara vidrigt att behöva konstatera att det ligger till på det sättet idag i Sverige och att vi inte har kommit längre.”

Naturligtvis finns det brister med ADA. Lagen har inte alls varit så effektiv på att minska arbetslösheten bland personer med funktionsnedsättning som man hade hoppats på. Lagen är på vissa områden behov av modernisering, men det är svårt att ta upp frågan i kongressen i det polariserade politiska landskap som idag råder med en teaparty falang inom republikanerna. Trots Obamas upprepade reformförsök,  råder det i USA fortfarande enorma brister i hälso- och sjukvård och välfärd. Vilket leder till fattigdom för många amerikaner med funktionsnedsättning. Men även det till trots, så är ADA en fantastisk lag som även vi i Sverige bör uppskatta och hylla. Grattis!

Annonser

Hur mycket får tillgängligheten kosta?

En ständigt återkommande fråga i diskussionen om tillgänglighet i diskrimineringslagstiftningen är – vad kommer det att kosta? Vad får det kosta? I princip har denna fråga varit den centrala knuten att lösa under de tjugo år som frågan har utretts och diskuterats i Sverige. Debatten om kostnader har funnits även i andra länder. Detta är inte unikt och farhågor om vilka konsekvenserna skulle bli för t ex småföretagare går igen i alla länders debatter. Därför har  det i de länder där tillgänglighet har förts in i diskrimineringslagstiftningen även införts en skälighetsbedömning.  Allt började egentligen i USA. På 1960-talet hade den första medborgarrättslagen antagits, The Civil Rights Act 1964. Samtidigt infördes ett diskrimineringsförbud på grund av kön. Den amerikanska funktionshindersrörelsen började arbeta för att personer med funktionsnedsättning skulle föras in i The Civil Rights Act. Ett sådant förslag lades i början av 1970-talet men föll i Senaten. Istället fördes ett diskrimineringsförbud in i en helt annan lagstiftning The Rehabilitation Act som antogs 1973, § (section) 504, efter förslag från Senator Hubert Humphrey, som hade ett barnbarn med Downs syndrom. Diskrimineringsförbudet kom att lyda:

No otherwise qualified individual with a disability in the United States, as defined in section 705(20) of this title, shall, solely by reason of her or his disability, be excluded from the participation in, be denied the benefits of, or be subjected to discrimination under any program or activity receiving Federal financial assistance or under any program or activity conducted by any Executive agency or by the United States Postal Service.

Att formuleringen kom med i The Rehabilitation Act berodde på att det ansågs vara för stor risk att förslaget skulle dödas i kongressen om det föreslogs föras in The Civil Rights Act. När hela lagförslaget nådde dåvarande presidenten Nixon lade han in sitt veto. Men inte på grund av av § 504 utan för att andra delar i lagen ansågs vara för kostsamma, framförallt stöd till självständigt boende. Faktum var att förslaget som fanns i § 504 var i princip helt ouppmärksammat under hela förhandlingsprocessen fram till Nixon gav sitt godkännande av lagen.  Men den amerikanska funktionshindersrörelsen insåg potentialen i paragrafen när rehabiteringslagen trädde i kraft och började snart kräva tillämpningsföreskrifter. Men nu hade regeringen insett sprängkraften i paragrafen  och visade sig ovillig att utfärda sådana föreskrifter. Farhågorna var kostnaderna för att ta bort hinder för tillgängligheten. Ett utkast togs fram men samlade damm.  Efter tre år hade ingenting hänt, och därmed var lagen verkningslös. Ett intensivt påverkansarbete började då från funktionshindersrörelsen och man tog efter den amerikanska medborgarrättsrörelsens metoder. En av de ledande personerna var Frank Bowe, döv, och den som ledde den första breda koalitionen mellan olika funktionshindersgrupper, The American Coalition of Citizens Disabilities (ACCD).  Under deras ledning genomfördes demonstrationer runt om i USA. Fokus var att påverka the Department of Health, Education, and Welfare (HEW) som ansvarade för föreskrifterna. Mest omtalade blev de sk. sit-ins, som innebar att demonstranterna gick in i HEW:s regionala kontor och tog över dem. Det skedde i bland annat San Francisco och där pågick ockupationen i 26 dagar. En aktion som har blivit en legend i den amerikanska funktionshinderrörelsens historia, på motsvarande sätt som Marschen till Washington blivit för medborgarrättsrörelsen och Stonewall för gayrörelsen. Flera av ockupanterna hade svåra funktionsnedsättningar och riskerade i praktiken sin hälsa när vatten och annat började stängas av. Till slut blev trycket för stort på amerikanska regeringen som gav efter. Föreskrifterna undertecknades och trädde i kraft. Diskrimineringsförbudet kom att omfatta såväl federal verksamhet och verksamhet som fick federala medel, bland annat flygplatser, universitet och college, bibliotek och andra offentliga inrättningar. Tillgänglighetskraven i föreskrifterna omfattade allt från krav på tolk till ramper. Den som utestänger och diskriminerar riskerade att inte få del av federala medel fortsättningsvis.  I föreskrifterna infördes krav på tillgänglighet utifrån begreppet ”reasonable accommodation”, som innebar att en skälighetsbedömning infördes. Det har ansetts viktigt för att sätta en rimlighetsnivå för vilka åtgärder som kan krävas av den som är ansvarig.  Själva begreppet hämtades från en tidigare ändring av The Civil Rights Act som gällde diskriminering på grund av religion. Kravet som infördes då var att arbetsgivare blev skyldiga att göra en skälig anpassning (reasonable accommodation) av arbetsplatsen så att anställda skulle kunna utöva sin religion, så länge det inte skulle medföra orimlig börda (undue hardship). Motsvarande fördes in i regleringarna för § 504 och de har sedan återkommit i andra diskrimineringslagar, såväl i USA, andra länder som i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Att krav på tillgänglighet är förenat med en skälighetsbedömning är i sig inte unikt, däremot är det svenska undantaget för företag under 10 anställda det. Jag kommer att återkomma med jämförelser mellan de olika ländernas lagstiftningar.

 

 

 

 

Reaktioner och länkar

Dagen efter att lagrådsremissen presenterades om bristande tillgänglighet i diskrimineringslagen så kan man konstatera att de kritiska synpunkterna framförallt riktas mot undantaget av företag med mindre än tio anställda. Maria Johansson har tittat på statistiken på storleken på företag och kan konstatera att mindre än fyra procent av företagen riskerar att dömas för diskriminering. Unga Hörselskadade har samlat ihop reaktioner från olika håll på sin blogg. Torsdagsaktionen byter skepnad och blir tisdagsaktionen. Nu riktas insatserna mot riksdagen och att den vägen skärpa den kommande propositionen.  Kommer återkomma med fler reflektioner på frågan.

Tills vidare lägger jag ut lite länkar till material om diskrimineringslagstiftning i andra länder, här en informationsfilm riktad mot småföretagare i USA.

Det blev ett lagförslag ändå – men med brister

Idag presenterade statsrådet Erik Ullenhag kl 10 en lagrådsremiss med förslag till ändringar i diskrimineringslagen. Förslaget innebär att bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning införs som en ny form av diskriminering i diskrimineringslagen. Detta är formulerat på följande sätt i förslaget i 4 §:

att en person med en funktionsnedsättning missgynnas genom att sådana åtgärder för tillgänglighet inte har vidtagits för att den personen ska komma i en jämförbar situation med personer utan denna funktionsnedsättning som är skäliga utifrån krav på tillgänglighet i lag och annan författning, där sådana är tillämpliga, och med hänsyn till de ekonomiska och praktiska förutsättningarna, varaktigheten och omfattningen av förhållandet eller kontakten mellan verksamhetsutövaren och den enskilde samt andra omständigheter av betydelse.

Förbudet föreslås gälla inom alla samhällsområden som omfattas av diskrimineringslagen, exempelvis utbildning, hälso- och sjukvård samt varor och tjänster. Men det finns undantag i lagförslaget.  När det gäller tillhandahållande av varor och tjänster föreslås att förbudet inte ska gälla för privatpersoner eller för företag som vid det senaste kalenderårsskiftet sysselsatte färre än tio arbetstagare. Det görs också undantag för mindre företag på hälso- och sjukvårdens område. Det är också formulerat så att i fråga om tillhandahållande av varor och tjänster föreslås att förbudet inte ska gälla om det krävs åtgärder beträffande fastigheter och byggnadsverk som går utöver de krav på tillgänglighet och användbarhet som har ställts i bygglov eller startbesked för den aktuella fastigheten eller byggnadsverket.

Undantagsskrivningarna har också fått kritik och då framförallt för att företag med färre än tio arbetstagare är undantagna. I jämförelse med motsvarande lagstiftning i andra länder så är detta en stor svaghet. I alla länder där denna typ av lagstiftning har införts har det också varit debatt om konsekvenserna för småföretagarna. Men detta har generellt lösts genom att hänsyn har tagits till verksamhetens storlek och ekonomiska resurser, t ex i USA. Där omfattas alla företag oavsett storlek eller vilken ålder på byggnaden som verksamheten bedrivs i. Större krav på tillgänglighetsåtgärder kan ställas på en stor restaurang än på ett fik som drivs som enmansföretag.  Men även det lilla företaget måste t ex i USA vidta någon form av åtgärd. Det kan t ex vara så att en affär har åtskilliga trappsteg  upp till entrén, och det är inte är möjligt vare sig praktiskt eller ekonomiskt att installera en ramp. Då måste affären ändå ha någon form av alternativ service t ex hemleverans eller att ta ut varorna till kunder utanför affären, personalen måste få instruktioner om detta och information sättas upp så att kunder med funktionsnedsättning får kännedom om detta.  Se närmare bland annat denna information från amerikanska justitiedepartementet.

Inte heller i Storbritannien eller i Norge finns ett sådant undantag som föreslås i Sverige. Undantaget för företag med färre än 10 arbetstagare framstår som orimligt stort.

Kommer i morgon ett förslag om bristande tillgänglighet i diskrimineringslagen! Till slut!?!

Imorgon kl 10 har statsrådet Erik Ullenhag kallat till presskonferens för att presentera ett lagförslag som gäller ändringar i diskrimineringslagen vid bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Ett förslag som utredaren Hans Ytterberg presenterade 2010 och som sedan dess varit under oavbruten beredning i regeringskansliet. Förväntningarna på vad regeringen kommer att föreslå är stora, men också farhågor att det är ett urvattnat förslag som kommer att presenteras. Det har framkommit att det funnits starkt motstånd från framförallt Finansdepartementet och Moderaterna att gå fram med ett lagförslag. Övriga allianspartier har varit positiva men Moderaterna är som bekant det starka partiet i regeringen. Men nu tycks man till slut ha enats om ett förslag.

Ytterbergs förslag är att det i diskrimineringslagen ska göras ett tillägg i 1 kapitlet, 4 §

3. bristande tillgänglighet: att någon missgynnas genom underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet så att personer med en funktionsnedsättning kommer i en situation som är jämförbar med den för personer utan sådan funktionsnedsättning

Ett nyckelord här är skäliga åtgärder. För att kunna avgöra vad som är skäligt föreslog Ytterberg att en rad avväganden ska beaktas, bland annat nyttan av åtgärden, vilka möjligheter en verksamhet hade att bära kostnaderna och vilken inverkan en tillgänglighetsåtgärd skulle få för den verksamhet som bedrivs. Trots att förslaget varit försett med hängslen och livrem vad gäller omfattningen av kraven så har frågan varit svårlöst för regeringen.  Och frågan har egentligen ännu längre historia än så. Första förslaget kom redan i början av 1990-talet då Handikapputredningen lämnade ett förslag. Därefter har frågan utretts vidare av flera olika utredningar utan att någon regering, oavsett politisk färg, har kunnat sätta ned foten. Diskrimineringskommittén lämnade 2006 ett förslag att underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet för personer med  funktionsnedsättning men när propositionen  presenterades 2008 fanns inte detta förslag med. Istället fick en intern utredare, Hans Ytterberg, uppdrag att utreda frågan vidare. Regeringen ansåg att det behövdes mer underlag. När utredningen var klar ville regeringen först inte offentliggöra utredningen och det var först efter påtryckningar det skedde. Det har alltså varit en ovanligt lång resa för denna politiskt laddade fråga – mer än tjugo år. Men nu tycks en fot vara på väg mot markplan. Att frågan inte har dött ut får nog helt och hållet tillerkännas den sk Torsdagsaktionen. På initiativ av funktionshinderorganisationen DHR och dess förre ordförande Maria Johansson har det genomförts en aktion utanför Rosenbad varje torsdag morgon sedan 1 december 2011. Det är torsdag förmiddagar som regeringen sammanträder. Efter hand har alltfler organisationer ställt sig bakom kraven från Torsdagsaktionen. Föregångaren var Marschen för tillgänglighet som demonstrerade årligen under tio år och som avslutades 2012.

Marschen för tillgänglighet

Torsdagsaktionen

Marchen för tillgänglighet var inspirerad av bland annat den amerikanska organisationen ADAPT som genomfört olika marscher och demonstrationer i USA. Det är också USA som har varit den stora inspirationen för diskrimineringslagstiftning. Den amerikanska kongressen antog 1973 en ny lag, The Rehabilitation Act. Denna lag innehöll en anti-diskrimineringsparagraf, artikel 504. Denna paragraf kan sägas vara det verkliga genombrottet för accepterandet av funktionshinderfrågor som en fråga om diskriminering.  I korthet gick lagen ut på att ingen statlig myndighet, allmänt universitet eller annan myndighet som erhöll statliga medel fick diskriminera någon med enbart funktionsnedsättning som skäl. Lagspråket hade hämtats från Civil Rights-lagstiftningen från 1964 som förbjöd diskriminering på grund av ras, hudfärg eller nationellt ursprung. Den nya lagen ledde till att föreskrifter togs fram som också reglerade tillgänglighet. Det har lett till att amerikanska universitet, flygplatser och andra verksamheter som drivs av eller med statliga medel tidigt blev tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Ett problem med lagstiftningen var dock att den inte omfattade näringslivet och privat verksamhet. Krav från funktionshinderrörelsen gjorde att kongressen  1990 antog en ny lag, The Americans With Disabilities Act, (ADA) som även omfattade privata näringslivet och arbetslivet.  Nu blev även t ex affärer och restauranger skyldiga att vidta tillgänglighetsåtgärder. När dåvarande presidenten George Bush undertecknade ADA sade han bland annat:

”This historic act is the world’s first comprehensive declaration of equality for people with disabilities — the first. Its passage has made the United States the international leader on this human rights issue. Already, leaders of several other countries, including Sweden, Japan, the Soviet Union, and all 12 members of the EEC, have announced that they hope to enact now similar legislation.”

Den amerikanska lagen kom att få efterföljare i flera andra länder, bland annat Storbritannien, Australien och Irland. I en rapport  – Den amerikanska lösningen – vår framtida modell för handikappolitiken –  som jag skrev 1996 ADA-rapporten1  beskriver jag den  amerikanska lagstiftningen och erfarenheterna av den. Senaste landet är Norge som 2008 antog en diskriminerings- og tilgjengelighetslov. George Bush profetia att Sverige snart skulle införa motsvarande lag kom på skam men imorgon kan den kanske komma att infrias.?

Vilken effekt skulle lagen ha? Det är inte möjligt att helt överföra de amerikanska erfarenheterna till Sverige men i min rapport om de amerikanska erfarenheterna av lagstiftningen citerade jag författaren och aktivisten Hugh Gallagher, om vad lagen hade betytt för amerikaner med funktionsnedsättning.

”Den kanske största betydelsen är att handikapprörelsen har lyckats flytta på ansvarsbördan på ett sådant sätt att när någon förnekas tillträde måste samhället förklara varför. Tidigare var vi tvungna att vädja om en chans att komma in. Denna framgång har haft en stor inverkan på funktionshindrades självaktning.”