Sjunkande kvalitet på statliga utredningar

Bild på SOU

Utredningsväsendet (SOU) i Sverige är i ett internationellt byråkratperspektiv lika svenskt som midsommar, sill och potatis. I svensk politik har de självständiga utredningarna varit arkitektkontor, tankeverkstad och förhandlingsorgan i ett.  Egentligen är det bara Norge som har motsvarande utredningssystem (NOU). Regeringen utser en kommitté eller ensamutredare och beslutar om utredningsdirektiv – därefter är utredningen i princip en egen självständig myndighet fram till utredningen är färdig med sitt uppdrag. Denna utformning beror till stor del på den svenska förvaltningsmodellen med relativt litet regeringskansli och självständiga myndigheter. I många andra länder sker utredningarna istället inom det ansvariga departementet. Redan på 1800-talet spelade utredningarna en viktig roll men det var framförallt från 1930-talet som utredningsförfarandet inledde sin glansperiod. När det socialdemokratiska Folkhemsprojektet drog igång tillsattes en lång rad utredningar som i praktiken utformade det som blev den svenska välfärdsstaten. Befolkningskommissionen, Bostadssociala utredningen, Befolkningsutredningen, Socialvårdskommittén, Socialpolitiska kommittén osv osv. Gemensamt för utredningarna var att de arbetade länge, i det tysta och i regel var inriktade på att ta fram reformförslag som var kostnadskrävande. Men utredningarna hade då också en annan viktig funktion, att skapa kompromisser mellan olika intressen i samhället och förankra förslagen.

Detta kom att påverka utredningarnas utformning. Fram till 1800-talets slut utgjordes utredningarna av ämbetsmän. I århundradets slut kom parlamentarikerna in utredningarna och från 1930-talet släpptes intresseorganisationerna in. Först på plan var arbetsmarknadsorganisationerna och därefter vidgades kretsen av intresseorganisationer allt mer. Utredningarna blev en arena bakom lyckta dörrar där argument mellan olika intressen i samhället nöttes. När betänkandet så småningom överlämnades till ansvarigt statsråd förväntades att utredningens förslag skulle vara förankrat både på både bredden, längden och tvären. Men förutsättningarna förändrades från 1970-talet. Att låta en utredning pågå i 10-15 år blev allt mindre görligt. Samhället och förutsättningarna hann förändras för mycket under utredningens tid.

Men kanske viktigaste skälet var att den ekonomiska tillväxten under rekordåren tog slut – utrymmet för reformer blev allt mindre. Samhällstempot har sedan dess skruvats upp i allt snabbare takt. Det finns allt mindre tid till konsensusbeslut och den politiska konfliktnivån har höjts.Utvecklingen har gått mot kortare utredningstider, effektivisering istället för reformpolitik i fokus, smalare uppdrag och utredningsuppdrag för att hitta en juridisk eller teknisk lösning på ett akut politiskt problem och hårdare politisk styrning. Parlamentarikerna och framförallt intresseorganisationernas tidigare starka ställning i utredningarna är starkt försvagad. Den korporativa staten dog ut på 1990-talet när SAF tågade ur från samråd.  Precis som på 1800-talet utses idag i regel höga tjänstemän som utredare. P Utredningarnas självständighet och manöverutrymme har i praktiken minskat kraftigt över tiden. Men i spåret av utredningsväsendets förändrade förutsättningar och karaktär har utredningarna fått kritik för att kvaliteten har försämrats, bland annat av Riksrevisionen: Har något gått förlorat på vägen från att vara kompromissmaskiner till att bli politikens quick fixers? Ja, t ex statsvetaren Olof Petterson menar att beslutsunderlaget har blivit sämre och att det inte kan kompenseras av ”tankesmedjor, lobbyister och sociala medier”.

Igår presenterade Tankesmedjan Arena Idé vid ett seminarium i riksdagen en ny rapport om kvaliteten på dagens offentliga utredningar. Arena Idé har låtit konsultföretaget Ramböll granska utredningarna utifrån de konsekvensanalyser som alla utredningar måste göra. Dels de ekonomiska konsekvenserna och dels andra som för kommunerna, näringslivet, jämställdheten, integrationspolitiska målen m.m. Betoningen i granskningen har varit att studera de ekonomiska konsekvensanalyserna men även andra aspekter har granskats. Totalt har 80 slumpmässigt utvalda utredningar från åren 2002-03 samt åren 2011-12 granskats. Utredningar under såväl alliansregeringen som den socialdemokratiska har alltså analyserats.

Några av huvudresultaten är:

  • Fokus på konsekvensanalyserna ligger på de direkta statsfinansiella kostnaderna snarare än på de indirekta så som långsiktiga kostnader och nyttor för medborgare, företag eller i samhället i stort.
  • Kvantifierad konsekvensanalys av huvudförslagen saknas i 40 % av slutbetänkanden från 2011-12, ofta med förklaringen att det är svårt eller behäftad med osäkerhet att göra en sådan analys.
  • Utredningarna tar inte fram analyser av alternativförslag till huvudförslagen.
  • Kvaliteten på konsekvensanalyserna har inte förbättrats trots direktiv från regeringen.
  • Det finns risk för minskad trovärdighet för kommittéväsendet på sikt på grund av kvalitetsproblemen.

När det gäller karaktären på utredningarna så finner man:

  • antalet parlamentariska utredningar har minskat från 28 till 20 %
  • utredningstiden har förkortats från i genomsnitt 25 till 19 månader
  • andelen kvinnliga huvudsekreterare har ökat från 34 till 57 %

Några av rekommendationerna i rapporten är:

  • att det i utredningsdirektiven uttryckligen bör efterfrågas jämförelser med andra alternativ på liknande detaljnivå som huvudförslagen
  • förbättring av metoderna och förståelsen för långsiktiga kostnader utöver de rent statsfinansiella efterfrågas
  • nationalekonomisk och/eller statistisk kompetents bör finnas med i utnämningen av kommittémedlemmar/utredningssekretariatet
  • en granskningsfunktionen motsvarande EU-kommissionens Impact Assessment Board, som har möjlighet att stoppa och skicka tillbaka analyser som inte håller tillräcklig hög kvalitet, bör införas
  • löpande utvärdering av kommittéväsendet av oberoende aktör bör göras

 

Vid seminariet i anslutning till lanseringen av rapporten kommenterades rapporten av bland andra Jens Hedström, Näringslivets regelnämnd. Han ansåg att rapportens slutsatser överensstämde med deras erfarenheter och att hälften av utredningarna brast i kvaliteten. Ett problem är att många av utredarna är jurister som tar fram lagtekniskt bra förslag men som nödvändigtvis inte lägger det bästa förslaget eller har kompetens att ta fram konsekvensanalyser. Konsekvensanalyserna kommer sist i processen, det lagtekniska arbetet är överordnat. Samuel Engblom, TCO, som medverkat i flera utredningar som expert eller sakkunniga, menade att det bland annat är ett problem att det blir allt vanligare med utredningar inom departementen (Ds) utan insyn eller medverkan av t ex intresseorganisationerna. Dessa utredningar är mycket mer styrda då allt måste vara förankrat inom regeringskansliet. Kvaliteten på utredningarna skulle höjas generellt om organisationerna fick bättre möjligheter att medverka under utredningens gång. Utredningarna måste få mer tid lyfte bland andra riksdagsledamoten Ardalan Sherakabi (S) upp.

För övrigt så har Kungliga Biblioteket hittills digitaliserat 4093 SOU – en verklig guldgruva!

Annonser

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s